Sieci i sidła polskich e-urzędów

Czy w demokratycznym państwie prawa powinno się ode mnie wymagać we wniosku o zameldowanie informacji o wykształceniu i stanie cywilnym? I po co nam w ogóle w dobie globalizacji pojęcie stałego zameldowania? – pyta Tomasz Kulisiewicz, współzałożyciel inicjatyw "Internet Obywatelski oraz Forum Nowoczesnej Administracji Publicznej”.

Przemysław Poznański: Spytaliśmy czytelników, co sądzą o polskiej administracji i e-administracji. Nie pozostawili na urzędach suchej nitki.

Tomasz Kulisiewicz*: I słusznie. Ja też jestem bardzo rozczarowany obrazem polskiej administracji, w tym administracji elektronicznej. Urzędnicy nie traktują Internetu jak równoprawnego narzędzia komunikacji, a obywatele też z takiej drogi nie korzystają. Według badań sprzed kilku lat zaledwie 4 proc. polskich internautów zaglądało na strony administracji publicznej. Nic dziwnego, bo najczęściej podany był tylko adres i godziny urzędowania. Dziś dodatkowo zaśmiecono strony internetowe ustawami i rozporządzeniami napisanymi biurokratycznym żargonem.

Dlaczego tak się dzieje?

– Polski model działania administracji to XIX-wieczny model papierowej biurokracji, ściśle silosowej. Każdy urząd to silos wypełniony szczelnie zamkniętymi szafami z dokumentami i ich odpowiednikami – systemami informatycznymi i bazami danych odizolowanymi od innych silosów. Taki model administracji, wywodzący się od Bismarcka i caratu, a utrwalony przez komunistów, to model, w którym urzędnik jest panem i władcą, a nie służy obywatelom. To on wymaga, zamiast świadczyć usługę.

Ale przecież od lat mówi się o informatyzowaniu administracji i sporo udało się już zrobić. Są miasta, gdzie wiele spraw można załatwić przez Internet.

– Generalnie jednak doświadczenia Polaków z informatyzowaniem urzędów są złe. Kolejne rządy zajmowały się albo walką polityczną, albo PR-em politycznym, natomiast nie dbano o profesjonalizm kadry urzędniczej, którą można by przygotować do e-administrowania. Obowiązywała zasada TKM i po zmianie władzy wymiatano wszystkich, do sprzątaczek włącznie. Wszelkie projekty lądowały w niszczarce i pisano nowe.

A jak już coś ruszało, to obywatel musiał się dostosować do e-administracji. "Bo tak musi być w komputerze" – słyszeliśmy, gdy zżymaliśmy się na utrudnienia. Przykład? Dawno temu zmiany w prawie jazdy czy uprawnieniach do prowadzenia pojazdów specjalnych wpisywało się w dokumentach w kwadrans. Po informatyzacji procedury trwają tygodniami – i dużo więcej musimy za to zapłacić. Trzeba też wypełnić skomplikowane wnioski z licznymi kratkami, w które koniecznie musimy trafić, bo inaczej "komputer tego nie odczyta". Ale problem nie polega na tych kratkach. Mój syn nie mógł się kiedyś nadziwić, dlaczego musi wypełnić formularz, z którego urzędniczka przeczyta tylko PESEL i NIP, wklepie do komputera i na ekranie pojawią się dokładnie te same dane, które on chwilę wcześniej wpisywał w kratki. Owszem, urzędnik ma komputer, a w nim wszystkie potrzebne mu dane. I co z tego?

Inny przykład? Przedsiębiorca, żeby wystartować w przetargu ogłoszonym przez urząd, musi przynieść wyciąg z KRS, zaświadczenia o niezaleganiu ze składkami ZUS i podatkami. I co nam proponuje e-administracja? Że taki przedsiębiorca będzie mógł o owe zaświadczenia wystąpić przez internet, podpisując wniosek podpisem elektronicznym! A potem ma to zaświadczenie w zębach przynieść rozpisującemu przetarg? To postawienie sprawy na głowie! To urząd, który rozpisał przetarg, powinien sam sobie sprawdzić w rejestrach, czy przedsiębiorca nie zalega.

Skąd się bierze takie nastawienie polskiej administracji?

– Nasze urzędy na każdym kroku żądają zaświadczeń – na potwierdzenie tego, że ja to ja, muszę jednemu urzędowi przynieść bumagę z pieczątką z innego urzędu. Zbiera się w kółko te same dane, a w rezultacie w różnych urzędach są różne dane o mnie, bo jeden urząd je uaktualnił, a inny nie. I zaczyna się chaos. Nie mówię tu o przykładzie teoretycznym: mimo kilkakrotnych prób aktualizacji przez lata z systemu ZUS nie mogłem wytrzebić starego numeru mojego dowodu osobistego – jeszcze książeczkowego – choć wymieniałem już dwa razy plastikowy.

Inny przykład? Żeby dostać europejską kartę ubezpieczenia zdrowotnego EKUZ, musimy za każdym razem wypełniać wniosek z załącznikami. W moim przypadku jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą karta jest ważna tylko przez dwa miesiące. Za każdym razem, choć moje dane od dawna są w bazie NFZ, muszę ręcznie wpisać 31 danych! Choć istotny jest tylko PESEL oraz cel, kraj, okres wyjazdu i sposób odbioru karty.

Takie nawyki administracji publicznej przenikają też do biznesu. Do szału doprowadzał mnie dawniej art. 247 kk z 1969 r. przewidujący karę do pięciu lat więzienia za składanie fałszywych zeznań. Choć odnosił się wyłącznie do zeznań w postępowaniu, to pojawiał się na umowach z bankami czy w umowach-zleceniach, mimo że nawet Sąd Najwyższy stwierdził, że takie formułki na różnych drukach nie mają żadnej mocy prawnej. Żeby było śmieszniej, w 1997 r. nowelizacja kodeksu karnego zmieniła numerację i od tego czasu art. 247 kk mówi o znęcaniu się nad osobą prawnie pozbawioną wolności. Wiele instytucji nawet tego nie zauważyło, wciąż grożąc art. 247 – sam kilka lat temu wykreślałem ten artykuł z umowy i musiałem długo dyskutować z księgowością prywatnej firmy.

Nie ma rady na zbytnią ciekawość urzędów?

– Ależ jest! Przecież art. 220 kpa głosi, że organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia faktów, znanych organowi lub możliwych do ustalenia na podstawie przedstawionych przez zainteresowanego dokumentów urzędowych, urząd zaś jest zobowiązany wskazać przepis, na podstawie którego żąda informacji. Tylko że 99 proc. urzędników administracji publicznej jakby w ogóle o tym nie słyszało.

Tu dochodzimy do ważniejszej kwestii – urzędy żądają od nas danych zupełnie im do niczego niepotrzebnych. Przecież numer dowodu osobistego jest ZUS-owi zbędny, a jednak każe go sobie podawać. To nie jest wyjątek – w tysiącach formularzy widnieją idiotyczne pytania niemające nic wspólnego ze sprawą. Czy w demokratycznym państwie prawa niezbędne jest podawanie przeze mnie we wniosku o zameldowanie – także czasowe – informacji o tym, jakie mam wykształcenie i stan cywilny? Nawet art. 51 Konstytucji RP mówi, że władze publiczne nie mogą gromadzić i żądać od obywatela danych innych niż niezbędne w danej sprawie. Mój stan cywilny i wykształcenie to nie są dane konieczne do tego, by mnie zameldować, ale jeśli tych rubryk nie wypełnię, to nie zostanę zameldowany!

Zbieranie zbędnych danych obciąża też samą administrację. Przykład takiego absurdu podał szef informatyki jednego z urzędów miejskich. Wie pan, w jaki sposób urząd administracji samorządowej zawiadamia urząd skarbowy o zgonie obywatela? Musi przekazać co najmniej szesnaście danych dotyczących zmarłego. Tymczasem wystarczyłaby informacja, że obywatel o konkretnym numerze PESEL nie jest już podatnikiem, bo umarł. Cała reszta danych żmudnie wypełnianych przez armię urzędników i przesyłanych co miesiąc jest fiskusowi całkowicie zbędna. Najczęstszym grzechem informatyzowania czegokolwiek jest informatyzowanie zastanego bałaganu, informatyzowanie procesów nikomu niepotrzebnych.

Sam obowiązek stałego zameldowania też pan wielokrotnie krytykował. Dlaczego?

– Wprowadziło go rozporządzenie prezydenta RP z 1928 r., kontynuowały okupacyjne przepisy Hansa Franka, podtrzymał dekret Bieruta o dowodach osobistych z 1951 r., a utrwaliła ustawa o ewidencji i kontroli ruchu ludności z 1961 r. Obowiązująca dziś ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych z 1974 r. utrzymała te "demokratyczne tradycje", przepisując je niemal dosłownie. Jest w niej np. art. 31 mówiący, że jeśli jako pracodawca dowiem się, że pracownik nie dopełnił obowiązku meldunkowego, to muszę niezwłocznie zawiadomić właściwy organ. Jako przedsiębiorca musiałbym donieść na siebie samego, bo przeprowadziłem się kiedyś, ale nie przemeldowałem. Dopiero w 2006 r. wystąpiłem o czasowe zameldowanie i je otrzymałem – ważne do 2011 r. Zrobiłem to właściwie tylko dlatego, żeby pokazać absurd tych przepisów. Z ustawą z 1974 r. mamy zresztą kłopot w Unii Europejskiej, bo według art. 56 niedopełnienie obowiązku meldunkowego jest karanym wykroczeniem. Jesteśmy obowiązani "zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia" do danej miejscowości. Karze podlegają też cudzoziemcy, jeśli nie zameldują się w ciągu 72 godzin od przekroczenia granicy – choć żadnego takiego obowiązku nie mają u siebie. A w strefie nadgranicznej od czasu rozporządzenia MSW z 1937 r. trzeba się meldować w ciągu 24 godzin. Weszliśmy do Unii, potem do strefy Schengen, a obowiązek wciąż straszy. Jeszcze w 2006 r. straż graniczna karała turystów w górskich schroniskach mandatami za niedopełnienie obowiązku meldunkowego. W ramach "udoskonalania" prawa w 2004 r. dorzucono do tych absurdów kod pocztowy. Choć jest to wyłącznie techniczny numer systemu sortowania przesyłek, to u nas stał się obowiązkowym elementem zameldowania identyfikującym obywatela, podatnika, przedsiębiorcę. Zgodnie z prawem Poczta może sobie zmieniać kody nawet co kwadrans. I co? Wszyscy obywatele mają za każdym razem wymieniać dowód osobisty, prawo jazdy, dowód rejestracyjny samochodu, pod groźbą kary niezwłocznie aktualizować dane podatkowe? Według ustawy mają taki obowiązek!

Jednym z założeń mającej nadejść nowoczesnej e-administracji jest wykreślenie nakazu zameldowania.

– Jakoś nie widać, by się coś z tym działo, choć sam premier zapowiadał zniesienie obowiązku meldunkowego na 1 stycznia tego roku. I co? Mamy sierpień.

Projekt ustawy o ewidencji ludności z października 2008 r. wprowadza zamiast miejsca zameldowania podstawowe i dodatkowe miejsce zamieszkania, wyrzuca też z dokumentów ów nieszczęsny kod pocztowy. Choć trudno nazwać rewolucyjną zmianą wprowadzenie – zamiast 72-godzinnego obowiązku meldunkowego – 30-dniowego terminu rejestracji miejsca zamieszkania (ale na wszelki wypadek na wniosku ma być "pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdziwych danych lub zatajenie danych" – przypomina mi się straszenie art. 247), to jednak projekt ugrzązł w uzgodnieniach międzyresortowych. Jedyne wytłumaczenie jest chyba takie, że ów projekt wyjmuje cegłę z ogromnego gmachu i administracja obawia się zawalenia wznoszonej przez dziesięciolecia budowli.

A jednak rząd zapewnia, że od 2011 r. będziemy mieszkać w kraju cyfrowej administracji.

– Jeśli będzie to tak szło jak dotychczas, to obawiam się, że data 2011 nie jest realna, mimo że nad projektami pracują ludzie, którzy naprawdę znają od podszewki problemy administracji. Jednak ich wysiłki nie przekładają się na widoczne wyniki.

Wiadomo od lat, że w systemie informacyjnym państwa powinny być tzw. rejestry referencyjne (jednym z nich ma być PESEL2), a wszystkie systemy administracji publicznej, w tym samorządowe, ściągają sobie z nich potrzebne im informacje. Do tego dochodzi ePUAP, czyli elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej – w dowolnym miejscu w Polsce wchodzę do internetu i załatwiam każdą urzędową sprawę. W ramach projektu pl.ID każdy obywatel będzie miał dowód osobisty zawierający podpis elektroniczny. Plan jest, ale e-administracja nie może ruszyć, póki nie będzie gotowy PESEL2, czyli podstawowy rejestr danych obywateli, który musi zastąpić obecny przestarzały system PESEL. A PESEL2 nie działa, bo za rządów poprzedniej koalicji zmarnowano dwa lata i w końcu projekt trzeba było zamknąć w fazie tak dalekiej od zakończenia, że wydano na niego zaledwie 3 proc. przeznaczonych środków. I teraz trzeba go rozkręcać od nowa. To potrwa.

Jeden z czytelników niepokoi się, że wprowadzenie centralnej bazy danych spowoduje udostępnienie wszystkich naszych danych przypadkowym urzędnikom.

– Wbrew obawom o kontrolę Wielkiego Brata uważam, że właśnie teraz jest gorzej. Wolałbym, żeby wszystkie dane, które są potrzebne państwu do sprawnej obsługi obywatela, przedsiębiorcy, wyborcy, podatnika były zebrane w jednym miejscu. W dobrze kontrolowanym i chronionym systemie. Teraz te dane są rozproszone po milionach szaf i komputerów różnych instytucji publicznych i tak naprawdę nie wiadomo, co gdzie jest i kto ma do tego dostęp. I raz po raz słyszymy, że czyjeś dane znaleziono na śmietniku.

Ze 30 lat temu w Szwecji policjant zatrzymujący kierowcę za zbyt szybką jazdę potrafił delikwentowi wypomnieć zaległe alimenty, bo miał dostęp do takich informacji. Ale to właśnie było jedną z przesłanek do wprowadzenia ochrony danych osobowych oraz ścisłych zasad wykorzystywania danych obywateli w demokratycznym państwie.

Rozmawiał: Przemysław Poznański

* Tomasz Kulisiewicz – analityk rynku IT i komunikacji elektronicznej w firmie doradczej Audytel SA, współpracownik Polskiej Platformy Technologii Mobilnych i Komunikacji Bezprzewodowej, współzałożyciel inicjatywy Internet Obywatelski i stowarzyszenia Komputer w Firmie oraz Forum Nowoczesnej Administracji Publicznej. Jest absolwentem informatyki Politechniki Budapeszteńskiej, pracował m.in. w centrum obliczeniowym drogownictwa w Warszawie oraz w branży motoryzacyjnej i energetycznej w Polsce i za granicą. Był redaktorem naczelnym "Teleinfo" i dwumiesięcznika "Elektroniczna Administracja".

Źródło: Gazeta Wyborcza/Dodatek Ludzie i Pieniądze