Jak poprawić jakość prawa

Widmo tzw. ,,better regulation’’ krąży nad Europą. Od kilku lat Unia Europejska próbuje nas przekonać, że warto stawiać, na jakość tworzonego prawa i jednocześnie walczyć z inflacją nowych przepisów. Ocena skutków regulacji jest w Polsce bagatelizowana, a konsekwencje tego katastrofalne. Szersze pojęcie oceny skutków regulacji to ,,ocena wpływu’’ (Impact Assessment) przeprowadzana obligatoryjnie w organach UE już od 2003 r. Prawidłowe badanie ewentualnych skutków przyszłej regulacji należy rozpocząć od rozpoznania skali danego zjawiska, które ma być przedmiotem regulacji. Jeżeli skala jest niewielka, nie będziemy angażować wielkich zasobów ludzkich i finansowych na prowadzenie tego typu badań. Co innego w przypadku przyszłej regulacji obejmującej swoim wpływem tysiące czy miliony osób fizycznych lub podmiotów gospodarczych.

Jaka perspektywa oceny

Może jest to zbyt ambitne podejście, ale należy oceniać skutki w dłuższej perspektywie niż powszechnie używanej czteroletniej. Obowiązujące w Polsce od ponad 10 lat Zasady Techniki Prawodawczej jasno formułują obowiązek określenia przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, organizacyjnych, prawnych i finansowych każdego z rozważanych rozwiązań, przed podjęciem decyzji o przygotowaniu projektu ustawy. Tym samym istnieje obowiązek przedstawienia przynajmniej dwóch wariantów działania. Ponadto od 10 lat funkcjonuje Rządowe Centrum Legislacji, które miało być filtrem dla spontanicznych pomysłów legislacyjnych. Czy zatem gdzieś wdarł się systemowy chochlik?

Kto ocenia prawo

Zgodnie z nowym brzmieniem Regulaminu Prac Rady Ministrów, organ wnioskujący dokonuje oceny przewidywanych skutków (kosztów i korzyści) społeczno-gospodarczych regulacji przed opracowaniem projektu założeń projektu ustawy oraz projektu aktu normatywnego. Mamy więc do czynienia z ,,prenatalnym’’ okresem kreacji aktu prawnego. Rzeczywistość w tej sferze jest wciąż daleka od ideału – nakazuje, bowiem dopisywanie uzasadnienia do gotowego aktu prawnego. Paradoksalnie często używane jest sformułowanie ,,brak wpływu’’ projektowanej regulacji na przestrzeń społeczno-gospodarczą, podczas gdy ten jest wpływ jest kolosalny i dotyczy np. dużej gałęzi przemysłu albo usług. Jako instrukcja obsługi do przeprowadzenia rzetelnej oceny posłużą nam Impact Asessments Guidelines, a także ich krajowe odpowiedniki. W przypadku Polski są to Wytyczne Ministerstwa Gospodarki. Kolejnym ogniwem w procesie jest przedstawianie opinii i stanowisk rządu, dotyczących projektów aktów prawnych UE, Sejmowi i Senatowi, wraz z ostateczną akceptacją brzmienia projektowanej regulacji przez Sejm i Senat.

Rozproszone przepisy

Rzucające się w oczy rozproszenie zasad określających ocenę wpływu, nasuwa myśl o usystematyzowaniu i skoncentrowaniu tego procesu w jednym akcie prawnym, przynajmniej w randze ustawy. Efektem byłoby znaczne ułatwienie pracy nad tymi zagadnieniami. Warto wspomnieć o tym, że próby konsolidacji w jednym akcie prawnym miały miejsce jeszcze przed 1939 r.

Kiedy przeprowadzamy OSR…

• Ocenę skutków regulacji przeprowadzamy dla:
• rządowych projektów założeń rządowych projektów ustaw i aktów normatywnych,
• stanowisk RM w sprawie projektów prawa UE

…a kiedy nie

• oceny skutków regulacji nie przeprowadzamy dla projektów poselskich;
• nie ma także obowiązku przeprowadzania oceny skutków dla projektów z inicjatywy obywateli (Mimo 22 lat funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego, liczba projektów obywatelskich jest bardzo ograniczona. Warto się zastanowić, czy przeszkodą nie jest konstytucyjny wymóg uzbierania 100 tys. podpisów).
• nie dokonuje się oceny skutków regulacji w przypadku projektów zainicjowanych przez Prezydenta RP. (W przypadkach dotyczących szczególnej wagi, warto by pracownicy Kancelarii znaleźli czas i środki, żeby taką analizę przeprowadzić, a także ją upublicznić).
• nie przeprowadza się OSR dla ustawy budżetowej.

Rządowe projekty nie mają lekko

Znakomita część projektów ustaw i rozporządzeń to projekty rządowe. Wydawać by się mogło, że tego rodzaju projekty są kompleksowo przebadane i skonsultowane, więc po końcowym oszlifowaniu w RCL powinny być jak diamenty. Niestety, projekt rządowy jest traktowany tak samo jak projekt 15 posłów. Sejm może go modyfikować, łączyć z innymi projektami, artykuł po artykule redagować na nowo. Ten błąd w ustawie zasadniczej powinien zostać naprawiony poprzez zlikwidowanie możliwości nanoszenia jakichkolwiek poprawek przez Sejm.

Konsultacje społeczne

Konsultacje z otoczeniem to w powszechnej praktyce sondowanie jak mocno władza regulacyjna może przykręcić przysłowiową ,,śrubę’’ danej grupie społecznej czy gospodarczej i czy nasi ,,partnerzy społeczni’’ są dobrze zorganizowani. Nowe podejście do  konsultacji z otoczeniem, to wspólne ustalanie ponoszonych kosztów i oczekiwanych korzyści społecznych, oparte na zasadzie partycypacji. To także docieranie do tych grup społecznych, których regulacja obejmie, a one nie są tego świadome. To poszukiwanie akceptacji dla zamierzonych działań. Celem jest jak najmniejszy opór w przypadku uciążliwości wprowadzanej regulacji. 

Jednocześnie pożądane jest zrozumienie powodów tej uciążliwości oraz jak największa akceptacja dla potencjalnych korzyści, jakie regulacja przyniesie w przyszłości. Taka instrukcja obsługi w postaci Zasad Konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowywania dokumentów rządowych jest dostępna na stronie internetowej Ministerstwa Gospodarki.

Analiza wpływu  

Kluczowym elementem nowo pojmowanej procedury oceny skutków regulacji jest analiza wpływu na poszczególne obszary będące w polu zainteresowania państwa, a także analiza kosztów i korzyści. Analiza wpływu to pewnego rodzaju przygotowanie do analizy kosztów i korzyści. Analizując wpływ projektowanej legislacji oceniamy jej oddziaływanie zarówno na finanse publiczne, zatrudnienie i rynki pracy, konkurencyjność czy otoczenie rynkowe, ale także aspekty społeczne np. zdrowie obywateli (i potencjalne przyszłe wydatki budżetowe na ochronę zdrowia), wpływ na wydatki gospodarstw domowych, a także na zagadnienia dotyczące środowiska i jego ochrony. Głębsze spojrzenie na poszczególne obszary pozwoli uzyskać nam inną, szerszą perspektywę patrzenia na planowane działanie legislacyjne, a być może na ich zaniechanie. Może, bowiem okazać się, że początkowe pozytywne skutki legislacji na budżet centralny, przerodzą się z czasem w fatalne skutki w postaci zwiększonych wydatków na ochronę zdrowia.

Analiza kosztów i korzyści

Przeprowadzając analizę kosztów i korzyści należy już dysponować konkretnymi danymi pozwalającymi na szczegółową ocenę zjawiska w przypadku wprowadzenia nowej regulacji, bądź jej zaniechania. Analiza kosztów i korzyści jest często chłodną kalkulacją w oderwaniu od aspektów etycznych, niemniej jednak stanowi cenny materiał poznawczy dla projektowanych zmian. Stanowi także argument za bardziej ,,opłacalną’’ społecznie opcją interwencji publicznej.

Co dalej

Koszty wprowadzania nowego prawa często przekraczają korzyści. To marnotrawienie kapitału ludzkiego i obniżanie motywacji grup społecznych do podejmowania aktywności. Należy przychylić się do stanowiska, że pakiet 300 sporządzonych na szybko ustaw, nie poprawi kondycji gospodarki i społeczeństwa, a wręcz może spowodować zadyszkę.

Uwzględniając rolę oportunizmu politycznego w procesie oceny skutków regulacji, można pomarzyć o sytuacji, kiedy konkretne elementy analizy kosztów i korzyści zawarte w poddawanych pod głosowanie projektach aktów prawnych, stają się przedmiotem konstruktywnych sporów w okrągłej sali przy ul. Wiejskiej.

A tak popularny w polityce skrót ,,PR’’, nabierze nowego, bardziej właściwego, znaczenia w miejscu gdzie stanowione jest prawo. Znaczenia ,,Pragmatic Regulation’’.

Michał Wach jest aplikantem radcowskim przy OIRP w Warszawie