Zredukować bariery administracyjne dla firm

Uwagę mediów przykuwa w szczególności kwestia uruchamiania nowej działalności, które (cyklicznie) inspirowane z jednej strony przez przedsiębiorców, a z drugiej strony – przez władzę publiczną, próbują społeczeństwu wyjaśnić znaczenie uproszczenia przepisów dotyczących tej dziedziny dla wzrostu przedsiębiorczości w naszym kraju. Debata publiczna o „jednym okienku” przygłuszyła wypowiedzi o rzekomym zmniejszaniu się swobody działalności gospodarczej i rosnącej potrzebie reformy regulacyjnej.

O co walczą przedsiębiorcy w Polsce

Obecna faza cyklu koniunkturalnego, w której znajduje się polska gospodarka, charakteryzująca się stosunkowo dynamicznym wzrostem, przyciąga wielu inwestorów zagranicznych. Ta okoliczność musi stawiać pod znakiem zapytania słuszność poglądów o wysokich barierach administracyjnych występujących w Polsce. A może polscy przedsiębiorcy nauczeni bolesnym doświadczeniem lat poprzednich używają argumentu nieustannej krytyki w celu wywalczenia większych swobód w stosunku do tych, które mają ich konkurenci w innych krajach członkowskich UE?

Mierzymy obciążenia polskiego przedsiębiorcy  

Wyniki pomiarów obciążeń administracyjnych przeprowadzonych w Polsce w odniesieniu do wybranych przepisów regulujących działalność gospodarczą dostarczają materiału empirycznego, który pozwala zgłębić kwestię percepcji uciążliwości przepisów prawnych na tle zmierzonych obiektywnie kosztów, ponoszonych przez przedsiębiorców w związku z ich przestrzeganiem. Aby móc znaleźć odpowiedź na pytanie zawarte w tytule artykułu posłużymy się wynikami upublicznionego przez Ministerstwo Gospodarki pomiaru obciążeń, wynikających z przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów.

Czym są bariery administracyjne

Wszystko co utrudnia działalność przedsiębiorcom, jest przez nich uznawane za barierę administracyjną. Dlatego pod pojęciem tym kryją się zarówno podatki i opłaty administracyjne oraz swoboda w dostępie do kapitału, jak i wymogi informacyjne lub sprawozdawcze, wynikające z konkretnych przepisów prawnych, które regulują działalność prowadzoną przez przedsiębiorcę.

Biurokracja, której nie widać

Dyskusja o uproszczeniu przepisów sprowadzała się głównie do wymiany poglądów w gronie prawników o jakości obowiązujących regulacji i możliwościach zmian. Nie miało to żadnego odniesienia do mierzalnych wielkości, wyznaczających ramy pożądanych nowelizacji, dla których podstawowym kryterium byłaby uciążliwość przepisów dla przedsiębiorców. Dlatego proces doskonalenia prawa był stosunkowo powolny i pozbawiony spójności zasadzającej się na logice celu, prowadzącego do obniżki obciążeń administracyjnych (OA), zdefiniowanych, jako koszt wykonywania obowiązków informacyjnych zapisanych w przepisach prawnych. Co ciekawe, udało się ustalić związek przyczynowy pomiędzy poziomem obciążeń administracyjnych a wielkością PKB. Przeprowadzone pomiary symulacyjne wykazały, że obniżanie obciążeń administracyjnych (utożsamianych z barierami) prowadzi do wzrostu PKB*

Czym są obowiązki informacyjne

Ten fakt zmotywował rząd holenderski do opracowania metodyki pomiaru obciążeń, przy użyciu, której udało się zmierzyć obciążenia wywoływane przez zidentyfikowane obowiązki informacyjne (OI).Ich liczba, częstotliwość wykonywania, liczba podmiotów, do których są one adresowane, koszt jednostkowy wynikający ze złożoności (czas pracy pracowników na różnych stanowiskach, narzucony tryb wykonywania, rozległość wymaganej informacji i ponoszony koszt rzeczowy) są przedmiotem analizy prowadzonej pod kątem uproszczenia, mającego obniżyć koszt wykonywania OI w stosunku do kosztu wyjściowego, zmierzonego w tzw. zerowym pomiarze bazowym.

Metodyka badania poglądów przedsiębiorców

Wiedza o tym, co rzeczywiście sądzą przedsiębiorcy o konkretnych przepisach, których muszą przestrzegać w prowadzeniu działalności, jest stosunkowo ograniczona. Nie prowadzi się, bowiem takich badań, a opinie uzyskiwane przez organy administracji centralnej w trakcie konsultacji społecznych, przy okazji przygotowywania nowelizacji obowiązujących przepisów lub też tworzonych nowych regulacji, są już głosem „uformowanym” na użytek celów, które konkretna grupa interesów zamierza osiągnąć. Stąd też wykonywanie pomiaru obciążeń administracyjnych wynikających z Ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów stworzyło wyjątkową okazję do bezpośredniego poznania poglądów przedsiębiorców.** Opinie o uciążliwości przepisów, które zostały zebrane w trakcie wywiadów z przedsiębiorcami zostały odniesione do trzystopniowej skali, przy pomocy, której oceniany był konkretny przepis.

Wskaźnik irytacji przedsiębiorcy

Przedsiębiorca pytany o uciążliwość konkretnego obowiązku informacyjnego narzuconego przez ustawę, odpowiadając przypisywał mu ocenę liczbową z przyjętej skali, po tym jak udzielił informacji dotyczącej kosztów, jakie wykonywanie tego samego przepisu generuje po jego stronie. Suma wszystkich opinii wartościujących podzielona przez liczbę wywiadów daje średnią ocen, którą zdefiniowaliśmy, jako tzw. wskaźnik irytacji.

• Jeżeli wartość tego wskaźnika mieści się w przedziale od 0 do1 uznajemy, że przepisy są w percepcji respondentów mało uciążliwe. Te oceniane na poniżej 0,5 punktu możemy uznać za neutralne dla przedsiębiorców. Wartości znajdujące się w przedziale 1-2 (powyżej 1) wskazują, że uciążliwość przepisów rośnie, a te, które zostały ocenione powyżej 1,5 punktu są postrzegane, jako bardzo uciążliwe.

• Uzyskane w trakcie badania wartości wskaźników irytacji dla 10 zidentyfikowanych obowiązków informacyjnych zestawiliśmy z wynikami pomiaru OA w celu przeprowadzenia analizy konfrontacyjnej.

• Najwyższą ocenę uzyskały OI nr 6 i 8 dla których wskaźnik irytacji wynosi 1,2. Pokazuje to, że obydwa obowiązki uznane zostały za najbardziej uciążliwe wśród ocenianych przepisów.
• Z kolei, najniższą ocenę uzyskał OI nr 10, dla którego wskaźnik irytacji osiągnął wartość 0,2 punktu. Generalnie rzecz biorąc przedsiębiorcy uznali badany zbiór obowiązków informacyjnych za mało uciążliwy, co znajduje potwierdzenie w wartości średniej wskaźników irytacji dla wszystkich OI, która wynosi 0,76 punktu.

Ile kosztuję przedsiębiorcę obowiązek informacyjny

Mając zebrane opinie przedsiębiorców na temat uciążliwości 10 przepisów narzucających im określone obowiązki do wykonania, możemy przystąpić do skonfrontowania ich poglądu z empirycznymi wynikami pomiaru obciążeń, które pokazują, ile w rzeczywistości kosztuje przedsiębiorcę przestrzeganie przepisu, o którym wydał opinię.

Do tego celu posłużyliśmy się specjalnie zaprojektowaną mapą, na której poszczególne obowiązki będą przedstawione przy pomocy punktów, dla których współrzędnymi będą pary wartości reprezentujące:

• Wartość kosztu administracyjnego w 10 tys. złotych,
• Wynik oceny wartościującej odpowiadającej wartości wskaźnika irytacji wyznaczonego empirycznie dla danego OI.

Z analizy mapy wynikają następujące obserwacje:

• Aż w 6 z 10 obowiązków (60%) wynikają „zerowe” koszty administracyjne, przy czym w percepcji przedsiębiorców cztery z nich wywołują irytację w przedziale od 0,2-0,5 punktu, czyli bardzo niską, a dwa (nr 6 i 8) okazują się być najbardziej irytujące, bowiem uzyskały ocenę w wysokości 1,2 punktu.
• Wykonywanie dwóch obowiązków, które irytują przedsiębiorców na poziomie odpowiednio 0,8 i 0,9 punktu, kosztuje stosunkowo niewiele – rocznie około 50 tysięcy złotych, czyli średnio rzecz biorąc 4 tysiące miesięcznie.

• Obowiązek informacyjny nr 2 wywołuje irytację na poziomie 1 punktu – wartość graniczna  dla obowiązków, które uznajemy za mało uciążliwe, przy czym koszt jego wykonywania jest ekstremalnie wysoki, gdyż wynosi prawie 170 tysięcy złotych rocznie czyli średnio ponad 14 tysięcy miesięcznie.

• Obowiązek informacyjny nr 3 został uznany za bardziej irytujący, niż nr, 2 pomimo, że koszt jego wykonywania jest ponad 2,5 raza niższy.
• Obciążenia fałszywe reprezentują dane hipotetyczne wykorzystane do skalibrowania mapy

Wnioski na przyszłość

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że rysuje się istotny dysonans pomiędzy oceną percepcyjną, a wynikami pomiaru przy pomocy modelu kosztu standardowego (MKS). Sześćdziesiąt procent obowiązków nie generuje żadnych kosztów, ale dwa spośród nich zostały uznane za najbardziej uciążliwe w całym zbiorze badanych przepisów.

Odpowiedź na to, dlaczego tak się dzieje, znajdujemy po sprawdzeniu tego, na czym obydwa obowiązki polegają. Okazuje się, bowiem, że obydwa dotyczą konieczności poddawania się kontroli oraz współpracy z organami kontrolnymi. To oczywiście wyjaśnia stosunkowo wysoki poziom irytacji, mający swoje naturalne przyczyny w niechęci do kontroli w ogóle oraz w przekonaniu, że są one tym złem, które zabiera cenny czas, a więc musi dużo kosztować. Ten antycypowany przez respondentów fakt nie znalazł potwierdzenia w wynikach pomiaru dokonanego przy użyciu MKS.

Dla czytelników może być to niezrozumiałe, dlatego śpieszymy wyjaśnić, że model identyfikuje koszt wykonywania obowiązków tylko wówczas, gdy częstotliwość jego wykonywania jest dodatnia, (czyli w ogóle są wykonywane). Inaczej mówiąc: kontrole musiałyby mieć miejsce, aby można im było przypisać realny koszt. W tej próbie przedsiębiorców kontroli inspekcji handlowej nie było w okresie ostatnich trzech lat i dlatego koszt wykonywania OA przyjął wartość zerową.

Nie wiemy ile dokładnie kosztuje nas biurokracja

Tak, więc diabeł w postaci kontrolerów bardziej dokucza w wyobrażeniach, niż przedsiębiorców realnie kosztuje. Ta obserwacja pokazuje, że świadomość obciążeń administracyjnych (inaczej mówiąc występującej biurokracji) jest stosunkowo niska. Nadal przeważają utarte poglądy, aniżeli wiedza o tym, co ile kosztuje.

Dzieje się tak, dlatego, że przedsiębiorca, pomimo dysponowania zaawansowanymi narzędziami do rejestracji kosztów nie gromadzi ich w układzie pozwalającym mu zmierzyć, ile rzeczywiście kosztuje go biurokracja. W efekcie świadomość wysokich obciążeń administracyjnych generowanych przez konkretne przepisy jest słaba, a wiedza na ich temat na ogół rozproszona po przedsiębiorstwie lub bardzo fragmentaryczna. Osoby na konkretnych stanowiskach widzą tylko wycinek pewnej całości i dlatego ich opinia okazuje się w konfrontacji z dokładnym pomiarem stosunkowo mało miarodajna.

Ile złotych na firmę

Pikanterii całej analizie dodaje fakt, że ustawa o ogólnym bezpieczeństwie generuje w przeliczeniu na typowego przedsiębiorcę koszt roczny w wysokości ponad 500 tys. złotych, który w porównaniu z analogicznym wynikiem uzyskanym dla pomiaru obciążeń wynikających z przepisów o VAT jest ponad dwunastokrotnie wyższy. W tym kontekście jest wielce prawdopodobne, że opinia o uciążliwości przepisów podatkowych, wyrażona przy pomocy wskaźnika irytacji byłaby dokładnie przeciwna do uzyskanych wyników pomiaru kosztów administracyjnych.

Podsumowując należy stwierdzić, że percepcja kwestii wydawałoby się dość oczywistych bywa zawodna. Stąd też opinie przedsiębiorców o uciążliwości przepisów i szerzącej się biurokracji nadal pełne są dość utartych frazesów, a nie rzetelnych faktów, których metodyczna weryfikacja rozpoczęła się na szeroką skalę dopiero od niedawna.

Cel redukcyjny: 2012

Nad osiągnięciem tego celu czuwa Komisja Europejska, która zgodnie z ogłoszonym w lutym 2007 r. harmonogramem oczekuje od rządów krajów członkowskich, że ten ambitny program ograniczenia biurokracji zostanie wykonany do 2012 roku. To jest bardzo dobra wiadomość dla wszystkich polskich przedsiębiorców i dlatego w miarę swoich możliwości powinni oni pomagać administracji w realizacji planu redukcji obciążeń administracyjnych.

Jeśli ktoś zapyta, w jaki sposób, to odpowiedź jest bardzo prosta: nie odmawiaj odpowiedzi na pytania zadawane w trakcie badania pomiarowego, bowiem w ten sposób przyczyniasz się do zmniejszenia biurokracji.

* Z analiz przeprowadzonych na zlecenie KE wynika, że taki wzrost może wynosić od 1,5 – 2% w przeciągu 3 lat pod warunkiem, że spadek obciążeń administracyjnych będzie rzędu co najmniej 20%.

** Pomiar OA został wykonany przy wykorzystaniu MKS w okresie od  grudnia 2006 do stycznia 2007 na próbie liczącej 20 firm zajmujących się produkcją i dystrybucją artykułów trwałego użytku. Równocześnie z pomiarem przeprowadzone zostało badanie opinii przedsiębiorców, dzięki któremu udało się poznać poglądy przedsiębiorców na temat uciążliwości przepisów, które były poddane pomiarowi OA.

Przedruk z czasopisma „Elektroniczna Administracja”, nr 4/2007. Śródtytuły oraz skróty oryginalnego materiału Autora pochodzą od redakcji.

Źródło: Centrum Promocji Informatyki