Od cyfryzacji do Otwartego Rządu

Mark Gayler od ponad 8 lat jest pracownikiem Microsoft, od blisko 4 lat w zespole odpowiedzialnym za współpracę ze środowiskami Open Source. Jest specjalistą w dziedzinie inicjatyw związanych z projektami Otwartych Danych i Otwartego Rządu (Open Government, Open Data). Jest również współautorem projektów wykorzystania Otwartych Danych, takich jak Vanguide (http://vanguide.cloudapp.net) czy Edmonton (http://data.edmonton.ca/) wykorzystujących informację publiczną i protokół OData na chmurze Windows Azure. Oto jak widzi społeczeństwo obywatelskie XXI wieku.

Robert Kamiński: Jak technologia może przełamać bariery komunikacyjne i ułatwić powstanie społeczeństwa opartego na dialogu?

Mark Gayler: Jeśli dobrze rozumiem to pytanie, należy zastanowić się nad kwestią, jak technologia jest w stanie wspomóc komunikację lub ułatwić dialog pomiędzy państwem a poszczególnymi interesariuszami, także ze strefy gospodarczej. To dla mnie kluczowy element inicjatywy otwartego rządu.

Inicjatywę otwartego rządu charakteryzują trzy główne elementy:

• Po pierwsze, zapewnienie przejrzystości działań rządu, sposobu działania i podejmowania decyzji, oraz sposobu w jaki rząd wywiązuje się ze swoich obowiązków na bieżąco oraz z roku na rok.
• Drugim elementem jest zaangażowanie, czyli zachęcanie ludzi i społeczności do bardziej czynnego udziału w inicjatywach publicznych, w szczególności osoby czy społeczności, które z pewnych powodów zostały pozbawione praw obywatelskich.
• Trzecim elementem jest zachęcanie do prawdziwej współpracy pomiędzy rządem a obywatelami. Właśnie w tym obszarze obywatele i społeczności, a także organizacje komercyjne, mogą wspierać państwo w poprawianiu jakości świadczonych przez nie usług, oraz usprawnienia dialogu rządu z obywatelami i organizacjami pozarządowymi i komercyjnymi.

Technologie mogą więc nie tyle przełamać bariery, co ułatwić pokonanie niektórych z nich, np. dzięki udostępnianiu danych. Technologia może sprawić, że dane będą udostępniane w sposób otwarty. Oznacza to, że rząd nie narzuca usługi czy aplikacji, którą obywatel, autor oprogramowania czy podmiot gospodarczy muszą wykorzystać w celu uzyskania do nich dostępu. Dzięki udostępnianiu staną się otwarte, łatwo dostępne, a dzięki technologii  także niezależne od platformy sprzętowej. Gdyby zatem udostępniać dane publiczne na platformie opartej na modelu przetwarzania w chmurze (cloud computing), obywatele, podmioty gospodarcze oraz organizacje zrzeszające przedsiębiorców mogłyby uzyskiwać do nich dostęp za pośrednictwem komputera osobistego czy urządzenia mobilnego, takiego jak smartfon oraz jakiejkolwiek przeglądarki, czy oprogramowania.

RK: Czy dialog jest w ogóle możliwy bez zaawansowanej technologii, podpisów elektronicznych czy innych przeszkód prawnych?

Uważam, że w projektach otwartego rządu, a w szczególności w projektach otwartych danych, nadzwyczaj inspirujący jest fakt, że niwelują one bariery i umożliwiają dialog między rządem a obywatelami, społecznościami rządowymi, organizacjami rządowymi, organizacjami komercyjnymi i MŚP. Czy jest to możliwe bez zaawansowanej technologii? Oczywiście. Dialog jest możliwy.Możemy przecież pójść do urzędu miasta, rozmawiać z urzędnikiem i, na przykład, zgłosić skargę dotyczącą stanu ulicy, czy wnieść opłatę za wydanie pozwolenia na budowę. Można więc prowadzić  dialog z przedstawicielem władz publicznych – do tego nie potrzeba zaawansowanej technologii. Jednakże istnieją również inne kanały komunikacji: możemy skontaktować się z rządem przez telefon, przez Internet… Technologia umożliwia wiele sposobów interakcji z rządem i daje społeczeństwu możliwość wyboru sposobu, w jaki chcą się komunikować z państwem. Jeśli do obrazu dodamy jeszcze inicjatywy otwartego rządu i otwartych danych to zauważymy, że rząd publikuje więcej danych oraz więcej informacji o procesach, aby umożliwić interesariuszom faktyczny współudział w tworzeniu własnej usługi. Zaawansowana technologia tworzy i rozszerza możliwości dialogu między rządem a różnymi podmiotami. Szczególnie wyraźnie widać to w przypadku przetwarzania w chmurze. W przypadku przeniesienia przez rząd niektórych ze swoich procesów, aplikacji czy danych do chmury, rozwiązania staną się przystępniejsze (dzięki kosztowi, dostępności, otwartości i niezawodności działania) dla różnych grup odbiorców. W efekcie, to rząd przejmuję inicjatywę włączania różnych społeczności, z poszanowaniem dla preferowanego sposobu kontaktu za pomocą usług przeniesionych do chmury. Ciekawym przykładem starego sposobu myślenia jest Estonia, gdzie niektóre usługi publiczne działają wyłącznie na komputerach z systemem Windows. Jeżeli więc obywatel nie dysponuje odpowiednim sprzętem, może napotkać problem. Niewłaściwie wykorzystana technologia stworzyła  usługę de facto wykluczającą niektórych obywateli, korzystających z innych urządzeń. Inicjatywy otwartego rządu i otwartych danych polegają na tym, że w miejsce oferowania zamkniętych rozwiązań, rząd mógłby dostarczyć dane, które następnie zostałyby udostępnione w sposób otwarty, niezależny od urządzenia czy metody dostępu: kontaktu bezpośredniego, przy pomocy usług telekomunikacyjnych, Internetu czy usług opartych na chmurze publicznej.

RK: Wyobraźmy sobie, że nie istnieją żadne przeszkody prawne – czy dysponujemy obecnie bezpieczną i powszechnie dostępną technologią, która umożliwia tego typu dialog, decyzje i konsultacje?

MG: Przede wszystkim istotne jest by zrozumieć, że sama technologia nie jest odpowiedzią na wyzwania dotyczące otwartego rządu i zaangażowania obywateli.  Może jednak zapewnić lub usprawnić sposób komunikacji pomiędzy rządem a obywatelami; może również obniżyć bariery wejścia oraz sprawić, by rząd bardziej sprzyjał włączeniu różnych środowisk. W świetle powyższego, dostrzegamy dziś rozszerzenie oczekiwań, dotyczących otwartości i przejrzystości rząduoraz  dostępności otwartych danych. Jesteśmy również świadkami powstawania i rozwoju platform opartych na technologii przetwarzania w chmurze, posiadającego wiele cech, które  korzystnych z punktu widzenia inicjatyw otwartego rządu. Jedną z takich korzyści jest fakt, że cloud ma niewielki koszt wejścia w porównaniu z podejściem tradycyjnym. W sytuacji gdy rządy dzielą się danymi i chcą udostępnić je obywatelom na otwartej platformie, przetwarzanie w chmurze spełnia świetnie swoją rolę. Jest to rozwiązanie, które można dostosować do indywidualnych potrzeb, ponieważ korzystając z przetwarzania w chmurze (z infrastruktury lub platformy w formie usługi), jest się odbiorcą usług, a nie użytkownikiem nowego systemu, który mógłby wpływać na istniejące systemy operacyjne. Łatwiej więc rozpocząć użytkowanie i wdrażać nowe projekty otwartego rządu i otwartych danych w chmurze. Gdy informacje publiczne znajdą się już w chmurze, można je udostępnić obywatelom, programistom, społecznościom i organizacjom MŚP, niezależnie od technologii, przy pomocy której będą korzystać z zasobów chmury. Raz opublikowane dane publiczne stają się dostępne, np. przez smartfon, dowolną przeglądarkę, tablet, laptopa, czy w inny sposób. Przetwarzanie w chmurze nie rozwiązuje wszystkich problemów, ale obniża bariery typowe dla innych rozwiązań IT dotyczących tego typu projektów. Chmura jest tak samo  (a może nawet bardziej) bezpieczna, jak tradycyjne systemy IT, a jej użycie jest tańsze i szeroko dostępne. Istnieją jednak pewne bariery prawne, odnoszące się do przetwarzania w chmurze. Chodzi o kwestie suwerenności danych, ich poufności i bezpieczeństwa. Wskazać można jednak wiele przykładów na całym świecie, w których poradzono sobie z tymi kwestiami, a platformy przetwarzania w chmurze okazały się bardzo przydatne w ułatwieniu rządom udostępniania projektów otwartego rządu i informacji publicznej dla różnych odbiorców.

RK: Jakie są w takim razie kluczowe wymagania finansowe i technologiczne, niezbędne do wdrożenia projektu otwartego rządu?

MG: Na to pytanie nie ma jednej odpowiedzi, gdyż można podjąć wiele działań w tym zakresie. Jeżeli chodzi o kwestie finansowe, w przypadku realizacji tradycyjnego projektu IT organizacja rządowa musiałaby przeprowadzić analizę dostępnych zasobów, technologii, analizę biznesową… Analizy i ich wyniki określałyby budżet, okres realizacji projektu, sposób wdrożenia (wewnętrznie czy zewnętrznie) oraz niezbędne zasoby. W przypadku inicjatyw związanych z otwartym rządem, a szczególnie przy udostępnianiu informacji publicznej tworzy się okazję dla odbiorców (obywateli i organizacji pozarządowych czy biznesu) do tworzenia aplikacji i usług niezależnie od organizacji rządowych. Tradycyjne problemy rozważane przy uruchamianiu projektów IT niekoniecznie będą miały zastosowanie w wielu przypadkach projektów otwartych danych. Wynikają z tego dwie korzyści. Po pierwsze, inicjatywy rządowe ograniczają się wyłącznie do udostępniania danych i dla większości systemów rządów jest to operacja stosunkowo prosta. Szczególnie jeżeli dane przechowywane są w relacyjnych bazach danych czy bazach danych SQL, które są łatwo dostępne i można je łatwo rozpowszechniać na portalach otwartych danych. Wymagana do tego technologia nie jest specjalnie złożona, a inwestycje finansowe, które trzeba w tym celu ponieść, nie są zbyt wysokie. W połączeniu z technologią przetwarzania w chmurze, koszty realizacji takiego projektu obniżają się, gdyż nie trzeba kupować płatnego z góry sprzętu komputerowego, oprogramowania, zasobów dodatkowo do posiadanej już infrastruktury – te potrzeby zapewnia chmura. W chmurze realizowany jest hosting danych, a od obywateli i organizacji  zależeć będzie, jak będą uzyskiwać do nich dostęp. Można przytoczyć przypadki, w których rządy wdrażały projekt bardzo szybko i po bardzo niskich kosztach. Dobrym przykładem może być miasto Medicine Hat w prowincji Alberta, w Kanadzie, gdzie zbudowano portal otwartych danych korzystając z otwartej platformy OGDI Microsoftu i platformy Windows Azure. To stosunkowo małe miasto, w którym dwóch informatyków zbudowało portal otwartych danych w przeciągu zaledwie kilku dni (http://data.medicinehat.ca/). Była to dość mała inwestycja z punktu widzenia czasu realizacji i niezbędnej technologii, lecz miała wielki wpływ na społeczności, obywateli i deweloperów oprogramowania, ze względu na niezwykle innowacyjne wykorzystanie technologii przetwarzania w chmurze.

RK: Jakie korzyści odniosą obywatele?

MG: Obywatelom tego typu projekty oferują wiele korzyści. Opowiem o tym z punktu widzenia typowych projektów otwartych danych. Wyobraźmy sobie jak obecnie wygląda kontakt obywatela z rządem. Muszą iść do urzędu miasta, odwiedzić odpowiedni dział, zadzwonić tam, skontaktować się z działem poprzez formularz internetowy lub przejść przez proces uwzględniający właśnie takie formularze. Tego typu interakcje zazwyczaj zapewniane są obywatelom przez rząd – w sposób, który według przedstawicieli władz najlepiej służy społeczeństwu. Mogą jednak pojawić się osoby, którzy nie zechcą skorzystać z tych metod – ludzie, którzy nie posiadają dostępu do pewnych technologii lub fizycznego dostępu do infrastruktury rządowej, którzy uznają korzystanie z obecnych metod za skomplikowane lub uważają, że nie spełniają one ich osobistych oczekiwań. Poprawnie udostępniona informacja publiczna , umożliwia  odbiorcy („klientowi” urzędu)  wybranie drogi kontaktowania się z rządem w ramach inicjatyw otwartego rządu. Mało tego – dane publiczne dostępne przy użyciu otwartego protokołu OData przenoszą część odpowiedzialności za tworzenie rozwiązania na tychże odbiorców. Dostarczając informacje publiczną i standardowe, otwarte sposoby dostępu do niej administracja państwowa daje swobodę wyboru narzędzia którym obywatele (odbiorcy) będą się posługiwać w procesie komunikacji. Unika w ten sposób niebezpieczeństwa dostarczenia gotowej usługi, która, przez swoją niedoskonałość lub zamknięty charakter, powoduje wykluczenie części obywateli lub społeczności.  Administracja chce angażować możliwie jak najszersze rzesze obywateli i społeczności –– tak wiele, jak to tylko możliwe – szczególnie w kontekście współpracy przy usługach typu e-government. Prawdziwa korzyść dla obywateli to większa przejrzystość działań rządu i większe ich zaangażowanie dzięki przejrzystej komunikacji w sprawie danych lub sposobu ich wykorzystania. Dobrym przykładem jest tu  projekt prowadzony w Unii Europejskiej o nazwie Eye On Earth, pod adresem http://www.eyeonearth.eu. Jest to usługa, która wykorzystuje i udostępnia informacje publiczne o jakości powietrza i wody w różnych miejscach w Europie. Obywatele mogą zarówno mieć wgląd w te dane, żeby sprawdzić gdzie jakość wody jest wyjątkowo wysoka, a np. jakość powietrza jest wyjątkowo niska, jak i ocenić prawidłowość tych danych w oparciu o swoje własne doświadczenia. Ocena danego źródła wody przez władze może być wysoka, a ocena obywateli – niska. Wykorzystanie tzzw. crowdsourcingu umożliwia potwierdzenie poprawności tych danych i potencjalnie poinformowanie organizacji rządowych, że powinny dokonać weryfikacji udostępnianych danych na podstawie oceny ich poprawności przez obywateli. Korzyścią dla społeczeństwa jest także łatwy sposób na komunikowanie się z rządem, bez konieczności powiadamiania o złej jakość wody czy powietrza przez centrum kontaktowe lub osobiste odwiedziny w odpowiedniej instytucji. Wystarczy użyć domowego komputera lub smartfona, który jest urządzeniem bardzo funkcjonalnym i łatwym w obsłudze. To niski koszt wejścia dla obywatela, stanowiący jednak innowacyjny sposób zaangażowania go w inicjatywę otwartego rządu.

RK: Czy sama administracja, z racji swojego charakteru, nie będzie narażona na sabotaż, ani nie zablokuje projektów otwartych?

MG: Myślę, że w dzisiejszych czasach pewne kwestie są oczywiste na całym świecie. Powstają setki nowych inicjatyw otwartego rządu, tysiące projektów otwartych danych… Struktury rządowe na całym świecie udostępniają setki tysięcy zbiorów danych. Zrozumiałym jest, że niektóre obszary prawne są bardziej otwarte na udostępnianie danych oraz inicjatywy otwartego rządu. Inne jurysdykcje są bardziej zachowawcze, a niektóre oczekują na dalszy rozwój wydarzeń i doświadczenia innych. Jedną z rzeczy, z których należy zdawać sobie sprawę jeżeli chodzi o inicjatywy otwartego rządu jest to, że nie dotyczą one samej technologii – ich celem jest zmiana podejścia instytucji rządowych, zmiana ich wewnętrznej organizacji pracy oraz ujawnienie ich sposobu działania i wykorzystywanych procesów – dla dobra obywateli. Celem jest również zmiana sposobu w jaki struktury rządowe komunikują się z grupami społecznymi. Administracja musi pogodzić się z udostępnianiem informacji publicznej w sposób przystępny zainteresowanych. Ciekawostką jest to, że w większości przypadków organizacje rządowe już udostępniają takie informacje – np. na stronach internetowych i w formie papierowej po osobistej wizycie w budynku instytucji rządowej. Projekty otwartego rządu i otwartych danych mają przede wszystkim na celu ułatwienie i zwiększenie elastyczności procesu interakcji z punktu widzenia obywatela. Uczestniczenie w tym procesie powinno być także tańsze zarówno dla instytucji rządowej, jak i obywatela. Nie bez znaczenia jest też zbudowanie lepszych relacji pomiędzy obywatelem, rządem i społecznością, opartych na zaufaniu i zaangażowaniu. Rząd musi jednak podjąć uważną decyzję odnośnie udostępnianych informacji i  metod, którymi się w tym celu posłuży. Wyklucza się oczywiście dane poufne i osobiste. Częste zastrzeżenie związane z danymi wrażliwymi nie będzie miało zastosowania w przypadku wielu takich projektów, właśnie ze względu na fakt, że udostępniane są tylko dane zgodne z definicją „informacji publicznej”. Instytucje rządowe muszą nauczyć się rozróżnić poufne dane osobiste od danych, które mogą zostać udostępnione i które wcześniej wspomnianych informacji nie zawierają.

RK: Czy powszechna dostępność informacji nie zaszkodzi interesom członków poszczególnych grup społecznych?

MG: To interesujące pytanie. Pamiętajmy, że inicjatywy otwartego rządu i otwartych danych są nadal we wczesnym stadium rozwoju. Nie mamy informacji o tym, żeby jakiekolwiek projekty tego typu zaszkodziły osobie lub grupie społecznej. Doświadczenia zgromadzone przy realizacji takich projektów pokazują, że ujawnienie sposobu funkcjonowania instytucji rządowych, może mieć skutek zarówno korzystny, jak i niekorzystny. Przykłady obserwowaliśmy w Stanach Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii, gdzie proces decyzyjny oraz wykorzystywane procesy zostały upublicznione – pojawiła się pewna presja społeczna. Jednak głównym efektem jest zachowanie przejrzystości i otwartości rządu oraz zwiększenie zainteresowania społeczeństwa pracą poszczególnych jednostek administracyjnych. Nie zamierzam zapewniać, że nie będzie z tym żadnych problemów. Tak jak w przypadku wszystkich inicjatyw rządowych i sytuacji w których następuje kontakt z obywatelem powstaną pewne wyzwania, z którymi trzeba się będzie codziennie zmagać. Mój kolega David Eaves z Vancouver przedstawił bardzo trafną analogię – rząd buduje drogi,  ludzie poruszają się po nich samochodami, przestrzegając prawa docierają do pracy, szkoły, sklepu. Jednak po drogach poruszają się też przestępcy i korzystają z nich w celach niezgodnych z prawem. Ale nie jest to argument za zaprzestaniem budowy dróg. Korzyści przeważają nad nieprawidłowym korzystaniem z infrastruktury. Obecnie nasze doświadczenie jest wystarczające, aby odnieść powyższą analogię do danych otwartych. Otóż korzyści płynące z udostępnienia społeczeństwu danych publicznych zdecydowanie przeważają potencjalne negatywne skutki nieuprawnionego wykorzystania tych danych.

Kolejną kwestią, są obawy, że mogą następować próby manipulacji publicznymi danymi lub ich zniekształcenia. Jednak i w tym przypadku z pomocą przychodzi nam wspaniałe narzędzie, jakim jest zaangażowanie społeczne (crowdsourcing). W przedstawionym przeze mnie wcześniej przykładzie, czyli Eye On Earth, w przypadku publikacji danych przez instytucję rządową, dotyczących jakości wody i powietrza, każdy może stwierdzić, że jakość wody i powietrza jest zła, mimo że w rzeczywistości tak nie jest. Jeżeli jednak wystarczająco dużo osób wyrazi opinię co do poprawności tych danych, dzięki zwykłej statystyce informacja zostanie sprostowana. Wszelkie anomalie lub przypadki nadużyć stanowić będą bardzo nieznaczną część prawidłowego wykorzystania. To kolejny argument za publicznym udostępnianiem danych, ponieważ może nieść tak znaczne korzyści dla społeczeństwa jako ogółu, przy zapewnieniu oczywiście, że każda uprawniona opinia jest uwzględniana i odnotowywana. Czy to oznacza, że nigdy nie będziemy mieli do czynienia z problemami dotyczącymi otwartych danych i poszczególnych grup społecznych? Nie mamy takiej pewności. W ten proces wpisane jest pewne ryzyko i tak jak wspominałem powołując się na analogię z budową dróg –– zwolennicy otwartego rządu są przekonani, że potencjalne korzyści dla obywateli zdecydowanie przeważają nad ryzykiem. Korzyści, takie jak zmiana relacji na linii obywatel-państwo i sposobu w jaki wchodzą w interakcję. Zobaczymy jednak z jakim skutkiem projekty zostaną wdrożone.